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行政系统内部，横向的各行政机关职权如何分配，纵向的各层级行政机关的职权如何配置，这些都由宪法和组织法来划定。

对最高国家权力的具体内容，理论上有零星的阐述，如有论者将第62条确立的宪法修改权和宪法监督权视为最高国家权力的内容之一，但未回答第62条的其他列举项是否为最高国家权力。[12]这是典型的从事实导出价值的分析方法，自然无法摆脱休谟问题[13]所揭示的逻辑困境，亦是在根本上否定根据宪法，制定本法的规范内涵。

（2）混淆国家权力所有者与行使者的区别。[50]国家决定将来可设立特别行政区，解决港澳台问题，现行宪法第31条明确规定了这一点，故设立特别行政区并不抵触宪法。参见杨海坤、上官丕亮：《论宪法法部门》，《政治与法律》2000年第4期，第14-18页。二是法的形式渊源，即法的具体表现形式。进而，主权机关论者断言，全国人大行使人民的主权，是主权机关。

其次，主权机关论是对全国人大制宪事实的恣意解读。[14]赵万一：《从民法与宪法关系的视角谈我国民法典制订的基本理念和制度架构》，《中国法学》2006年第1期，第127页。不过，在日本并没有形成区别于传统的法律解释原则与理论，而美国则结合现代规制国家的特点，试图构建法律解释准则

六、宪政的名与宪法实施的实 行文至此，宪政的诸多要素，我们已经在上述宪法常识中有所提及。[摘要]  人民制定的宪法应该得到全社会的遵守，实施宪法就是让宪法运作起来。5 法谚有道，法律是政治的晚礼服。不过宪法是法律和宪法具有法律效力是两个不同的概念，宪法是法律，只有被实施的宪法才具有实际法律效力。

再者，作为良法的宪法，就必须体现社会价值共识之上的宪法观念和宪法精神，即尊重人权，保护公民的权利和平等自由，限制政府权力，充分表达人民的意志和利益。并请参见《宪政民主是我们这一代人的使命：蔡定剑访谈录》[M]，法律出版社2011年版。

47然而人大常委会始终保持沉默的姿态与宪法文本对于全国人大常委会对法律的合宪性审查的留白，显然是我国宪法研究有待进一步开展的领域。67 张千帆：《宪法学讲义》[M]，北京大学出版社2011年版，第154页。37 参见丁以升、李清春：公民为什么遵守法律?(下)——评析西方学者关于公民守法理由的理论[J]，载于《法学评论》2004年第1期。考虑到目前宪政问题论争泛政治化趋势，宪政一词甚至成为学术敏感词的状况，有学者就提出可以在学术上暂时‘去宪政，绕着‘依宪治国的价值理念，扎扎实实采取一些维护宪法权威、加强宪法实施的制度举措，以此来全面推进依法治国基本方略的贯彻落实。

宪法是纸上的宪法、文本形式的宪法、静态的宪法。50这个颇具法谚法语色彩的说法，所表达便是宪法至上、法律至上的法治理念和原则，亦即是公权力不可超越宪法法律，与宪法法律相悖的行为应当被宣布无效，违反宪法法律的必须被追究。人民为什么要制定宪法？近代宪法自其在西方肇端伊始，主流的制宪理念一般是，宪法是为规范政府权力、防止任何政府权力之专断、保障个人权利与自由而制定。而以保障个人自由为目的，并能够得到有效施行和维护的宪法——即保障性宪法——才可能是真正意义上的宪法。

57因此，宪法立法化是使人民看得见宪法。萨托利（Giovanni Sartori）将宪法文本分成了三种类型：（1）保障性（granitite）的宪法。

因此，这不仅是社会的现实需要，也是目前执政党维护统治权力正当性、合法性的需要，实现宪法之治就是中国现代化实践中的重要任务。7这种所谓法律工具主义，其危险之处民谚亦有云，黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（批示），笔头不如口头（命令），工具性地对待法律，就只会损害国家法制的统一。

25毫无疑问，我们可以达成共识的是——也为《宪法》序言所确认的——宪法为根本法。71 田雷：重新发现宪法——我们所追求的宪法理论[J]，载于《政治与法律评论》2010年卷。83 人间未有无现实的理想，亦未有无理想的现实。18政治的正当性意味着对该政权的认可，即一个政权之所以具有统治权（the right to rule）是来源于人民的同意（consent），而且一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。参见王占阳：宪政民主是我们这一代人的使命[N]，载于《南方都市报》2010年11月24日。（3）对公民自由的保护是普通法律和法院判决的结果（the result of ordinary statutes and judicial decisions注：笔者理解为法律的实施）而不是权利的一种先验宪法保障的对象。

我们学习宪法并讨论宪政的目的就是要缩小理想与现实的鸿沟，把宪法应然面和实然面的落差缩小，使现实生活纳入宪法的轨道。在齐玉苓案中，最高法院下达的批复直接援引了宪法第四十六条中华人民共和国公民有受教育的权利和义务之规定，并成为原告胜诉的判决依据，于是此案便成为宪法司法化的具体案例。

现行宪法的第二章就规定了公民的基本权利，唯有保障到公民的基本权利，宪法才足以被认为已实施起来。亦唯有如此，才曾或才能在世界上创立合法的（lawful）政府。

40除此之外，戴雪认知中的法治即为法律至上（supremacy of law）也是英国宪法实施的一个特性之一。二是孙中山为首的民主立宪运动，主张以民族主义（国家认同）为基础，发动革命，推翻满清，建立共和国，因此要制宪。

35清末法学家沈家本先生亦尝言，法立而不行，与无法等。11年前，时任福建省省长的习近平在多次会议上便谈到，政府职能转变的关键是做到有所为有所不为，使政府成为有限政府，更多地向社会提供公共服务。这等于说，名义性的宪法只是组织性的宪法，即是组织而不是约束特定政体中政治权力运转之规则的集合。68 对于宪政概念发展史，可以参见范进学：论宪政的概念[J]，载于《山东大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1期。

59笔者认为，讨论宪法司法化问题应当回归宪法常识，首先需要厘清宪法的作用，能否就所持的宪法观达成共识。6 即西谚法律是政治的晚礼服，转引自冯象《政法笔记》，北京大学出版社2012年版，第131页。

参见张千帆：《美国联邦宪法》[M]，法律出版社2011年版，引言第4页。77每个国家都有宪法，但有宪法并不意味着这个国家的政府就是立宪政府（constitutional government），所以有宪法不一定就有宪政——尽管这一结论多少取决于对宪法及宪政概念的界定。

七、宪政不仅是我们这一代人的使命 76 正如多年以前，我们就听到过宪政的名词，但是至今不见宪政的影子。所以反思我国自1949年以后的制宪史，首先就需要逃脱出枪杆子里出政权式的权力思维。

范愉：法律信仰批判[J]，载于《现代法学》，2008第1期。80有如布兰代斯大法官（Louis Brandeis, Jr.）所言自由的最大威胁，是思维僵化、消极冷漠的民众。59 对于宪法司法化的路径选择及反思，学者早有研究，宪法司法化是不是中国宪法实践的有效途径的讨论，一说认为宪法司法化悖离现行宪法，并不可取，现行宪法从来没有任何规定曾由司法机关作为裁判依据合法地适用过。参见周恩来：人民真有发言权的国家才是真民国——在延安各界纪念孙中山先生逝世十九周年大会演说词（1944年3月12日），《解放日报》1944年3月14日。

这也正是习近平同志所谓把权力关进制度的笼子里。54现行宪法的指导思想在宪法序言中就有所体现，即推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。

宪法司法化是指法院可以运用宪法条文作为裁判案件的依据解决纠纷。而中国宪政恰恰缺失发达的市场经济，市民社会、公民意识与公民文化、民主政治、宪政道德尚在建设之中。

宪法学者们对于宪政的定义并未达成共识。参见梁治平：在中国，法律是什么——以《劳动合同法》为中心展开[J]，载于《洪范评论》第13辑，生活·读书·新知三联书店2011年版。